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全國兩會代表委員熱議土地要素市場化配置改革

2020-05-28      來源:中國自然資源報     作者:焦思穎
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“要素市場化改革”又一次熱了起來。

今年的政府工作報告在“依靠改革激發市場主體活力,增強發展新動能”部分特別提出:“推進要素市場化配置改革。賦予省級政府建設用地更大自主權。促進人才流動,培育技術和數據市場,激活各類要素潛能。”

作為一名自然資源管理領域的全國政協委員,中國國土勘測規劃院地價所所長趙松聽后深感責任重大:“在經濟社會發展高度融合生態建設的時代背景下,作為自然資源資產的重要構成與基本載體,土地資源的關鍵地位不言而喻。同時,土地作為重要的生產要素,又在生產關系、社會經濟結構的調整中發揮著重要作用。土地管理、土地科技面臨著理念重塑、理論升級與技術創新的巨大需求與要求。”

在實現“兩個一百年”奮斗目標歷史交匯點上,在新冠肺炎疫情常態化防控下,要素市場化改革如何釋放新動力、激活經濟發展新動能,成為今年全國兩會代表委員們熱議的話題。

要素市場化改革提速勢在必行

要素市場與商品市場相對,而與商品市場相比,要素市場卻顯得比較陌生。

什么是要素?按照經濟學的說法,生產要素,就是人的要素、物的要素及其結合因素,要素市場在很大程度上決定著商品市場。

早在2013年11月,黨的十八屆三中全會就提出 “堅持市場化配置要素”。黨的十九大報告強調,經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點。

今年全國兩會前,要素市場化改革按下“加速鍵”。

4月9日,《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》正式對外發布。國家發改委相關負責人表示,這是黨中央、國務院第一次對推進要素市場化配置改革進行總體部署,明確要素市場制度建設的方向和重點改革任務,對于形成生產要素從低質低效領域向優質高效領域流動的機制,提高要素質量和配置效率,引導各類要素協同向先進生產力集聚,推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革,加快完善社會主義市場經濟體制具有重大意義。

為什么要素市場化改革在此時加速?

全國政協委員、國務院發展研究中心原副主任王一鳴認為,改革開放40多年來,我國商品和服務市場發展迅速,目前97%的商品和服務已由市場定價,但要素市場發育明顯滯后,要素市場化配置范圍相對有限,要素流動存在體制機制障礙,要素價格形成機制不健全。加快完善社會主義市場經濟體制,充分發揮市場配置資源的作用,提高資源配置效率和全要素生產率,推動經濟高質量發展,必須深化要素市場化配置改革,推進要素市場制度建設,清除要素自由流動的體制機制障礙,實現要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平。

受新冠肺炎疫情沖擊, 2020年世界和中國經濟增長將面臨前所未有的挑戰。為此,重新審視并深化供給側結構性改革,從商品服務市場深入要素市場,鼓勵“看不見的手”在要素市場發揮資源配置的決定性作用,成為深化改革的必然選擇。

放權賦能,啟動土地要素改革發動機

在趙松看來,土地要素市場化改革的重點在于增強土地管理的靈活性。

“一是建立健全城鄉統一的建設用地市場,包括農村集體經營性建設用地入市、農村土地征收制度改革等,讓城鄉土地要素能夠流動起來。二是深化產業用地改革,在產業結構優化升級的背景下,讓產業用地的供給與需求更加匹配。三是盤活存量建設用地,提高存量土地和低效用地的利用效率,更好地滿足城鎮化的用地需求。四是繼續推進土地管理制度改革,賦予省級政府更大用地自主權,給市場更多活力。”趙松說。

在建立健全城鄉統一建設用地市場方面,全國政協委員楊成長認為,土地要素是經濟發展的重要發動機。我國在過去40多年改革開放中,能夠把城市發展、基礎設施、房地產和工業投資需求激發起來,靠的就是土地制度紅利。過去土地制度紅利主要在一、二線城市,近年來擴展到了三、四線城市,很難往基層延伸。黨的十八屆三中全會確立的“建立城鄉統一的建設用地市場”的改革方向,以及新《土地管理法》的實施,為集體土地入市掃清了法律障礙。

王一鳴認為,改革開放以來,我國土地等要素改革取得積極進展,但尚未實現市場化機制全覆蓋,仍不同程度地存在“雙軌制”,深化改革的任務依然艱巨。針對農村土地長期被排斥在土地市場之外的情形,應加快修改土地管理法實施條例,制定出臺農村集體經營性建設用地入市指導意見,擴大國有土地有償使用范圍。

“統一的市場,要求國有土地和集體土地能在一個市場上交易,能按照一個標準定價,能產生增值收益,這對降低企業用地成本、推進小城鎮建設、增強農村集體經濟組織實力、增加農民財產性收入和釋放消費潛力,都將有非常重要的推動作用。”楊成長說。

而對于產業用地,楊成長認為,深化產業用地市場化配置改革,將促進產業區域布局加速調整,推動各級各類工業園區加速整合。

過去很長一段時間,各級政府的指導思想是最大限度地保證工業用地。楊成長認為,這導致了4方面的結果:一是工業用地在整個建設用地中占比過高;二是各級各地政府招商引資,工業園區高度分散,工業產業布局區域雷同;三是工業用地價格過低,政府往往通過稅收返還、財政獎勵、承擔基礎設施等多種途徑變相降低地價;四是工業用地過于分散,用地浪費,單位土地創造增加值過低,用地效率不高。

他建議,調整完善產業用地政策,創新使用方式,推動不同產業用地類型合理轉換,探索增加混合產業用地供給,能為工業用地向商業、混合等用地類型轉換提供土地用途“轉型升級”通道,促進土地資源在產業間的合理配置,提高土地利用效率。

此外,全國政協常委、全國政協經濟委員會副主任楊偉民認為,還應加快用地結構調整。“在長期形成的先生產、后生活的思維慣性下,我國對居住用地供給少,對工業商業等產業用地供給多。”

楊偉民認為,擴大居住用地,不是要占用耕地和生態用地,主要來源可以是現有農村集體經營性建設用地。農村集體經營性建設用地入市改革,可允許用于租賃房、共有產權房的建設,實現住宅用地的多主體供給。

據統計,2018年~2019年,自然資源部消化處置2015年、2016年以前批而未供以及閑置土地共計890多萬畝,相當于2019年全國安排新增建設用地量約500萬畝的1.8倍。

楊成長認為,盤活存量建設用地,可以促進中心城市大幅度提高建設用地使用效率,提高土地使用集約化程度。“過去對地方政府來說,很多情況下盤活存量土地比新增建設用地更費勁。充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地,研究完善促進盤活存量建設用地的稅費制度,就從制度上找到了解決問題的突破口。”

而對于政府工作報告中提出的“賦予省級政府建設用地更大自主權”,全國政協經濟委員會副主任、中國發展研究基金會副理事長劉世錦認為,把用地審批權下放給地方政府,并非意味著沒有指標控制。

“指標控制依然存在,但因為各個地方政府更了解本地的情況,能將這些指標運用得更加切合實際。特別是我國下一步要發展都市圈,地方政府更清楚哪些區域最需要土地、土地利用效率最高。從實際效果來看,賦予省級政府建設用地更大自主權有助于推動都市圈的發展。”劉世錦說。

統籌謀劃,切準土地要素改革突破口

改革已是大勢所趨,那么改革的突破口在哪里?

楊成長認為,完善要素市場化配置機制,需要從要素確權、交易單位、定價機制、交易市場以及市場監管等基本問題入手,尤其要著力清除要素市場在確權和交易兩大環節上的障礙。

“要素確權是我國要素市場發展中的薄弱環節。以土地要素為例,制約我國土地要素市場化發展的一個最突出的問題就是確權問題。我國農村土地實行集體所有制,但這個所有者到底是誰,隨著大規模城鎮化的推進,農村大量自然村的消失,就存在難以界定的問題。為了更好地推動農村土地要素市場的發展,后來我們虛化了集體土地的所有權,并在此基礎上發展出了土地的使用權及其他物權,但由于基礎的所有權不清晰,奠定在所有權基礎上的其他各種權利自然就根底不牢。”楊成長說。

王一鳴認為,價格機制是市場機制的核心。健全要素市場化配置體制機制,最重要的是加快要素價格市場化改革,健全要素市場化運行機制,建立和推動要素配置的市場規則、市場價格、市場競爭,實現效益最大化和效率最優化。

劉世錦認為,改革機制很重要,頂層設計要與基層試驗有效結合。“頂層設計主要是管方向、劃底線。在此前提下,要給地方、基層、企業和個人留出更大的自主選擇空間,允許試錯糾錯,鼓勵大膽創新,在更大程度上激發出各個方面的積極性、創造性,加快形成高標準的要素市場體系。”

“要實現要素市場化配置,我們還有很多問題要解決,改革發展的任務還很重。”楊成長認為,我國要素市場化改革邁出了關鍵一步,接下來我們在要素市場化建設中需要有效區分物的要素和人的要素、不動產要素和動產要素、傳統要素和現代要素,根據要素特點和要素之間的關聯關系,有序全面推進要素配置市場化的各項改革。中國要素市場化改革任重道遠,我們的問號都有待深化改革來回答。

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